Stampa

Giancarlo Restivo - BESTIl processo di riconoscimento dello status di Soggetto, cominciato già prima del dissolvimento dell’Unione Sovietica, è passato attraverso le forti resistenze del potere federale da una parte e le pressanti insistenze delle unità territoriali dall’altra, unitamente ai tentativi indipendentisti, come ad esempio in Cecenia (che però non hanno incontrato favore né presso la società russa né presso la comunità internazionale).

 

In una situazione di continue tensioni tra le unità territoriali e il potere centrale, il Presidente Eltsin concluse l’accordo federale, firmato a Mosca il 31 marzo 1992: il Trattato definiva il rapporto giuridico tra Federazione e Soggetti che ne entravano a far parte, cioè la delimitazione delle competenze e delle deleghe di organi federali del potere statale e organi di potere dei membri della Federazione; esso accoglie il principio della priorità delle leggi federali.

Il Trattato federale è stato sottoscritto dalla Federazione Russa e da diciannove Repubbliche (non hanno aderito la Cecenia, l’Ingucetia e il Tatarstan); esso, con stessa data e contenuto analogo è stato poi sottoscritto dagli altri Soggetti della Federazione e il suo contenuto è stato incorporato nella Costituzione della Federazione Russa, quasi a rappresentare un compromesso, al fine di calmare la tensione della situazione politica e di definire il carattere dell’assetto federale dello Stato; quest’ultimo trova poi fondamento costituzionale nell’affermazione dell’autonomia dei Soggetti, cui è riconosciuto il diritto di approvare un proprio atto normativo: l’uguaglianza e l’autodeterminazione dei popoli nella Federazione Russa sono principi democratici  riconosciuti dalla Costituzione (art. 5, c. 3).

Ma il rapporto legge federale (di principi) e legge dei Soggetti (di dettaglio), inteso come competenza congiunta, viene interrotto dalla stessa Costituzione, che, precisando le basi del sistema federale, accanto all’integrità dello Stato pone l’unità del sistema del potere statale: se l’art. 71 elenca le materie di competenza esclusiva della Federazione e l’art. 72 quelle di competenza congiunta, è facile dedurre, data la vastità delle stesse, che l’art. 73, circa la pienezza del potere statale dei Soggetti della Federazione per le materie non comprese nei due precedenti articoli, consenta margini di azione esclusiva contenuti. Ancora, bisogna precisare che per le materie di competenza congiunta, il cui elenco sembra essere del tutto casuale (rientrano in esse tutte quelle materie su cui non si trovava accordo durante i lavori preparatori circa l’assegnazione alla competenza degli organi federali o a quella dei Soggetti della Federazione),  intervengono le leggi federali (che, in questo caso, dovrebbero essere leggi di principio) e le leggi o gli altri atti normativi adottati dai Soggetti federali dovranno essere conformi ad esse (art. 76).

Il diritto federale si presenta quindi come certamente superiore nella regolamentazione delle sfere di competenza, potendo il Soggetto imporre le proprie norme giuridiche solo al di fuori  della competenza federale e di quella congiunta.Sicurezza sul lavoro ISFM

La Costituzione richiama quindi, nella ripartizione delle competenze, ad un federalismo di tipo cooperativo che si esplica nei “trattati” tra Federazione e Soggetti o tra Soggetti, i quali introducono l’elemento pattizio nella struttura costituzionale; in base all’art. 4 della Costituzione la legge federale è la principale fonte di delimitazione delle materie di competenza e dei poteri, mente il trattato rappresenta una fonte di integrazione della disciplina stessa. Circa la competenza congiunta invece, l’art. 76 della Costituzione illustra una competenza di tipo concorrente, con la prevalenza della legge federale, che può esplicarsi in legislazione di principio (sistema degli organi del potere statale, autogoverno locale, tassazione), di codici, di basi (avvocatura, notariato) o di leggi.

Con l’approvazione, il 24 giugno 1999, della legge n. 119 «Sui principi e le modalità di delimitazione delle materie di competenza e dei poteri tra gli organi del potere statale della Federazione di Russia e gli organi del potere statale dei Soggetti della Federazione di Russia», in stretta aderenza con il Trattato del 1992, piuttosto che con la Costituzione del 1993, si stabilisce che «nelle materie attribuite dal primo c. dell’art. 72 della Costituzione della Federazione di Russia alla competenza congiunta della Federazione Russa e dei Soggetti della Federazione Russa, sono emanate leggi federali che definiscono le basi (principi generali) della regolamentazione giuridica, inclusi i principi di ripartizione delle attribuzioni tra gli organi federali del potere statale e i Soggetti della Federazione, nonché le leggi federali dirette alla realizzazione delle attribuzioni degli organi federali del potere statale». Tale legge dimostra l’enorme spazio di azione attribuito alla legge federale, che però deve comunque garantire la potestà normativa dei Soggetti federali.

Se poi da un lato la Costituzione prevede l’intervento di leggi federali nel caso di materie di competenza congiunta, ci si chiede se altri atti possano adempiere allo stesso compito, in particolare i decreti del Presidente, ukaz, o i decreti del Governo, postanovlenie: è stato espresso dalla Corte costituzionale russa parere favorevole sull’atto presidenziale, con la motivazione della funzione (unitaria) rivestita dal Presidente. Ma la legge in questione presenta l’inconveniente di non essere fonte sufficientemente forte a garantire il suo rispetto da parte di leggi successive, in quanto manca un effettivo controllo della gerarchia tra le leggi di principio e le altre leggi.

La delimitazione delle competenze (che risulta primaria rispetto al loro esercizio) è in larga parte affidata ai “Trattati” interni tra la Federazione e i suoi Soggetti: l’ultimo c. dell’art. 11 della Costituzione prevede che vengano stipulati a riguardo accordi federali o altri accordi.

Tali accordi hanno cominciato a prendere forma dal 1994, quando fu stipulato, il 15 marzo, il primo di essi con il Tatarstan, che, come la Cecenia, non aveva firmato il Patto federale del 1992,  allo scopo di delimitare le reciproche sfere di competenza e di regolare la delegazione dei poteri (il potere centrale voleva in realtà mantenere l’integrità della Russia, in quanto, nel caso del Tatarstan, questo si definiva, nella propria Costituzione,  Stato “associato” alla Federazione).

Altri Trattati sarebbero seguiti al primo, sino al 1998, raggiungendo il numero massimo di quarantadue. Questi Trattati modificavano la ripartizione delle competenze congiunte prevista dall’art. 72 della Costituzione e introducevano differenze per i diversi Soggetti (che invece la Costituzione vuole uguali nei rapporti con la Federazione), dando vita all’ipotesi di un federalismo asimmetrico, giustificato dal fatto che si voleva salvaguardare l’unità e l’integrità della Russia.

La legge n. 119 del 24 giugno 1999, con riguardo alla delimitazione delle competenze, ha ribadito la supremazia della legge federale sui trattati e sugli accordi, affermando il principio di uguaglianza delle parti; l’art. 14 della legge dichiarava ammissibile un trattato in materia di competenza congiunta se una legge lo avesse previsto o in mancanza di una legge federale nella materia in questione (con l’obbligo di renderlo conforme alle legge federale adottata successivamente).

I Trattati sembrerebbero allora essere l’eccezione piuttosto che la regola, rappresentata dalla legge federale, in tale materia; con l’accordo delle parti numerosi trattati sono già stati impugnati (Putin ha dichiarato apertamente la sua intenzione di annullarli, e di riportare le relazioni centro-periferia sulla sola base del diritto federale) e sembrerebbe ipotizzabile la forma di un accordo politico, in veste di trattato multilaterale, che necessiterebbe però dell’approvazione di una seconda Camera, composta dai rappresentanti dei Soggetti, che vigili sul mantenimento del patto e verifichi la compatibilità dei successivi progetti di legge con questo.

Nel 2000 (29 luglio), in base alla legge n. 184 del 6 ottobre 1999 «Sui principi generali di organizzazione degli organi legislativi (rappresentativi) ed esecutivi del potere statale dei Soggetti della Federazione Russa»,  sono state prese misure al fine di rendere più forte il potere statale della Federazione Russa e di garantire uno spazio giuridico unitario, con lo sforzo di conformare la legislazione dei Soggetti federali alla Costituzione e alle leggi federali (la sanzione estrema prevista è lo scioglimento dei rispettivi organi legislativi e la destituzione dei vertici degli esecutivi regionali), rafforzando la responsabilità in tale ambito degli organi del potere statale dei Soggetti della Federazione e dei loro funzionari.

Viene così introdotto il principio dell’ingerenza federale, che ha come risultato ultimo lo scioglimento degli organi legislativi e la destituzione dei vertici degli esecutivi regionali in caso di adozione di atti in contrasto con la Costituzione e le leggi federali: la Corte ha più volte affermato la validità del principio dell’ingerenza federale quale strumento di tutela della Costituzione federale e della reale applicazione dei principi democratici e di diritto di cui è portavoce.

Con una legge del 4 luglio 2003, intitolata «Sull’introduzione di modifiche e aggiunte alla legge federale “Sui principi generali di organizzazione degli organi legislativi (rappresentativi) ed esecutivi del potere statale dei Soggetti della Federazione Russa”», la legge  n. 119/99 è stata abrogata e le sue norme sono state in larga parte inserite nella legge n. 184 del 6 ottobre 1999; tale unificazione ha inteso ribadire la supremazia del diritto federale, influenzando in modo notevole i rapporti tra la Federazione e i suoi Soggetti. Detta legge è da considerarsi una sorta di “codice federale”: essa assegna al Trattato natura eccezionale e alla legge, invece, la competenza generale per la ripartizione delle competenze: il problema è che la Costituzione federale all’art. 11, terzo c., prevede esattamente il contrario e il dettato della legge in questione assume invece, nella pratica, forza superiore alla prescrizione della legge fondamentale (rimasta invariata!).

Dal discorso sin qui fatto, risulta spontaneo chiedersi quale sia la natura della Federazione del nuovo Stato russo: una decisione della Corte costituzionale russa del 7 giugno 2000 appare chiara e ferma nell’attribuire la sovranità dello Stato alla Federazione Russa, che in virtù della propria Costituzione esclude l’esistenza di una sovranità statale diversa da questa, non prevedendo l’esistenza di due livelli di poteri sovrani presenti in un unico sistema statale (la Corte si è espressa in riferimento alla Costituzione della Repubblica degli Altaj, la quale prevedeva articoli che attribuivano al Soggetto sovranità statale diversa da quella della Federazione). Secondo la Corte nessun Soggetto federale possiede una propria sovranità statale e l’esercizio del potere per essi discende non dalla propria autodeterminazione, ma dalla stessa Costituzione della Federazione, intesa come atto supremo del potere dell’intero popolo plurinazionale della Russia. Secondo il parere  della Corte, la sovranità della Federazione non può essere limitata per quel che riguarda la proprietà, il possesso, l’utilizzo e la disposizione delle risorse naturali (sia il potere centrale che i singoli Soggetti attribuiscono alla gestione delle risorse naturali un significato proprio dell’identità e della titolarità della sovranità), che devono rientrare nella sfera della competenza federale esclusiva (o congiunta).

Da tali affermazioni sembra si possa concludere che il federalismo della Russia rivesta natura costituzionale piuttosto che pattizia. Il problema è che la precisa ripartizione dei poteri tra gli organi federali del potere centrale e gli organi del potere dei Soggetti della Federazione non è sufficiente a garantire il successo della strada delle riforme verso la democratizzazione, che è ancora in atto, se non viene realizzato un sistema di Governo basato su istituzioni dello Stato forti e sull’unità di interessi nazionali e particolari.

La legge del 4 luglio 2003 appare dunque come una sorta di “codice federale”, che stabilisce i principi generali di ripartizione delle attribuzioni tra organi federali e organi dei Soggetti, ammettendo il principio di imputazione a bilanci diversi: se è vero che vi è inserito l’elenco (modificabile solo con emendamenti espliciti ad esso) di una serie di questioni che rientrano nella competenza congiunta, queste però sono attribuite ai Soggetti perché le esercitino a spese del proprio bilancio (in casi precisi di particolare necessità è previsto un finanziamento aggiuntivo federale); per l’esercizio di altre attribuzioni di tipo congiunto, ma non qui elencate, occorreranno altre leggi federali e per esse la sovvenzione sarà di tipo federale.