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Giancarlo Restivo - BESTLa figura del Presidente appare, in Russia, come l’elemento cardine di tutto il sistema costituzionale, il suo compito è quello di coordinare gli altri organi costituzionali e di garantire il funzionamento dell’apparato politico; il suo strumento di produzione normativa è l’ukaz che rappresenta un vero “diritto edittale”.

 

Il secondo c. dell’art. 80 della Costituzione, afferma che «Il Presidente della Federazione Russa è il garante della Costituzione della Federazione Russa, dei diritti e delle libertà della persona e del cittadino. Nei modi stabiliti dalla Costituzione della Federazione Russa, egli adotta sempre misure atte a tutelare la sovranità della Federazione Russa, la sua indipendenza e l’integrità statale ed assicura il coordinamento dell’attività e la cooperazione degli organi del potere statale».

Esso quindi presuppone ampie prerogative riservate al Capo dello Stato che le manifesta appunto mediante l’esercizio della propria potestà normativa, ampia, ma soprattutto discrezionale.

Durante la presidenza di Eltsin tale potere era sicuramente necessario e giustificabile per la complicata fase di transizione in cui versava il Paese, ma certo non ha facilitato il difficile lavoro del Parlamento, poco libero di agire: nel 1993 con l’ukaz del 3 ottobre Eltsin si arrogò il diritto di nominare o di sospendere i capi delle amministrazioni di tutti i Soggetti della Federazione (ad esclusione delle Repubbliche) per assicurarsi la presenza di funzionari ad esso fedeli (egli poteva fissare in modo autonomo e indipendente le loro elezioni, che fino al 1997 hanno portato alla formazione di organi del potere esecutivo non in base alle decisioni dei corrispondenti poteri legislativi, ma sulla base di decreti presidenziali). È noto che la situazione federale nel 1993 fosse difficoltosa e che la costituzione approvata in quelle stesse condizioni avrebbe evidenziato una situazione poco felice.

Analizzando tale situazione sedici repubbliche autonome, rientranti nella RSFSR, che non godevano in base alle costituzioni sovietiche di sovranità, sono state automaticamente trasformate già prima del 1993 in repubbliche all’interno della federazione, ad esse si sono aggiunte alcune regioni autonome, autoproclamate repubbliche. Unità territoriali amministrative come i territori e le regioni sono divenuti soggetti della federazione; eguale status di soggetti della federazione hanno acquisito due città di livello federale (Mosca e San Pietroburgo), una delle regioni autonome rimaste (regione autonoma degli ebrei) e 10 circondatari autonomi, uno dei quali rientrava direttamente all’interno della federazione e gli altri in territori e regioni. Questa era la struttura della Federazione in Russia, e nelle condizioni del 1993, di “parata della sovranità” e di debolezza del potere statale federale, il legislatore fu costretto a trasferire tutto questo nella Costituzione.

Nel 1999 è stata approvata la legge federale «Sui principi generali di organizzazione degli organi legislativi (rappresentativi) ed esecutivi degli organi del potere statale dei Soggetti della Federazione di Russia», che abroga la legge del 1992 «Sui Soviet dei deputati popolari di Territorio, Regione e sulle amministrazioni di Territorio e Regione» e tutti gli ukaz emanati precedentemente dal Presidente della Federazione in materia. Con essa si ribadisce l’elezione diretta del capo dell’esecutivo, in cui però interviene il legislativo che può dare o meno il proprio consenso circa l’elezione dei funzionari governativi. Nel 2000, per volere di Putin, la legge è stata però modificata in attuazione del principio della “ingerenza federale”, al fine di garantire al Presidente il potere di rimuovere direttamente il capo dell’esecutivo del Soggetto che abbia violato la Costituzione  o la legge federale, in base all’accertamento del tribunale competente,  ed eventualmente chiedere alla Duma di Stato (la Camera bassa del Parlamento) di approvare una legge sullo scioglimento del potere legislativo corrispondente.

Con Putin, che meglio gestisce la maggioranza del Parlamento, poco libero di agire, tale ricorso edittale ha perso terreno, sebbene la pratica non sia stata abbandonata; il Presidente, infatti, può esercitare anche funzioni che non siano a lui attribuite esplicitamente dalla Costituzione purché nel rispetto della divisione dei poteri e della conformità alla Costituzione e alla legge federale (art. 90 c. 3)  e ha il potere di controllo effettivo e diretto sul Governo mediante lo strumento dello scioglimento della Duma di Stato se questa si rifiuta di approvare la nomina presidenziale del primo ministro o vota la sfiducia. Finora i Capi di Governo, infatti, non sono stati eletti in seguito a nuove elezioni ma per revoche presidenziali (il Presidente ha la facoltà di “amministrazione”, già propria del Pcus e del Presidium del Soviet Supremo, di cui la sua figura è erede, vedendosi attribuite funzioni che sono, di volta in volta, normative, esecutive, di controllo e di indirizzo politico).

Putin ha come obiettivo l’integrazione della Federazione Russa all’interno dell’economia mondiale, mediante il rafforzamento del potere centrale a scapito dei poteri dei governatori e l’eliminazione delle barriere interregionali, ostacolo al libero commercio interno.

Allo stato attuale è innegabile che il federalismo in Russia sia corso di evoluzione. Tale processo corrisponde all’interesse del popolo plurinazionale della Russia. Testimonianza di ciò sono anche le spinte all’unificazione ricevute “dal basso”. Tuttavia a differenza dei processi di devoluzione che caratterizzano attualmente la maggioranza degli stati europei federali e unitari, nello sviluppo del federalismo russo dominano i processi di centralizzazione. Ma lo esigono le condizioni oggettive e le esigenze del tempo. In Russia nel periodo 2000/2005 si è sviluppato un nuovo modello di rapporti federali che si fondano sulla Costituzione del 1993 e allo stesso tempo la sviluppano.

Le riforme del maggio 2000 hanno diviso il Paese in sette grandi distretti (okrug), ognuno dei quali è posto sotto la responsabilità di un rappresentante presidenziale, il cui compito è limitare il potere dei governatori (che ormai devono rispondere direttamente ai rappresentanti del Presidente) e coordinare i funzionari federali, allo scopo di imporre un sistema di amministrazione uniforme per tutto il Paese;

Tali riforme hanno modificato il sistema di elezione dei membri del Consiglio della Federazione (di cui, dal 2002 non fanno più parte i governatori) e hanno dato alle autorità federali il potere:

Il potere dei governatori che dispongono di forti apparati burocratici e del controllo delle finanze regionali, rimane però ancora alto, sebbene meno forte nello svolgimento della politica nazionale federale.

In tale contesto appare fondamentale il ridisegno delle unità federate, sulla base di un valido criterio etnonazionale e delle loro dimensioni, per razionalizzare il Paese geograficamente più grande del mondo, caratterizzato da aree disabitate di enormi dimensioni.